Status zaščitene kmetije po določilih zakona dedovanja kmetijskih gospodarstev

V praksi sem se srečal s problemom dedovanja zaščitene kmetije ter ugotovil, da so določila Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG)[1] kot specialnega predpisa na področju dedovanja pomanjkljiva in nejasna, v praksi pa povzročajo še dodatno zmedo, saj razlaga njegovih določil ni enotna.

Sklep

Menim, da je ureditev po ZDKG sporna in v pravni prostor vnaša mnoge nejasnosti v zvezi s statusom zaščitene kmetije in posledicami, ki so s tem povezane, zlasti na področju pravnega prometa s takimi kmetijami ali pa pri njihovem dedovanju, sodna praksa, ki se je razvila na temelju določil ZDKG, pa ne sledi zakonskemu namenu.

Namen specialnejše ureditve po ZDKG z opredelitvijo zaščitenih kmetij in tako z drugačnim načinom njihovega dedovanja je preprečitev drobitve kmetij, ki izpolnjujejo določene pogoje, omogočanje dediču (izjemoma dvema), da prevzame kmetijo pod določenimi pogoji, ki ga preveč ne obremenjujejo, ustvarjanje možnosti za ohranitev in krepitev gospodarske, socialne in ekološke funkcije zaščitene kmetije.[11] Očitno je, da dedič v zapuščinskem postopku (če ni hkrati tudi solastnik kmetije) nima nobenih pravic v zvezi s postopkom določanja statusa zaščitene kmetije, kar menim, da ni pravilno. Zakon bi moral omogočiti, da se med zapuščinskim postopkom preveri, ali kmetija izpolnjuje zakonske pogoje za zaščiteno kmetijo ter bi ji v tem primeru moral podeliti status zaščitne kmetije, zaradi česar bi se dedovalo po specialnih predpisih, pa tudi preveri, ali zaščitena kmetija še izpolnjuje pogoje za zaščito in če jih ne izpolnjuje, status zaščitne kmetije odvzame.

Zakon, ki ureja zaščitene kmetije, je zastarel, saj denimo med drugim določa, da se glede lastništva in obsega zaščitene kmetije uporabljajo podatki iz zemljiške knjige, čeprav teh že dlje časa v zemljiški knjigi ni več, in bi kot tak potreboval prenovo oziroma dopolnitve, zlasti v smislu natančnejše določitve postopka podelitve statusa zaščitene kmetije in natančnejši (predvsem pa širši) krog aktivnih legitimirancev.

Tudi sodna praksa, oblikovana v času veljavnosti ZDKG, ni odpravila nejasnosti posameznih določil ali pa je z neenotnim razlaganjem določil vnesla še dodatna vprašanja in pomisleke, zato bi moral zakonodajalec ureditev zaščite kmetijskih gospodarstev, ki izhaja iz temeljnih načel, ki sem jih predstavil v začetku tega prispevka, oblikovati na novo.

V praksi sem se srečal s problemom dedovanja zaščitene kmetije ter ugotovil, da so določila Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG)[1] kot specialnega predpisa na področju dedovanja pomanjkljiva in nejasna, v praksi pa povzročajo še dodatno zmedo, saj razlaga njegovih določil ni enotna.

Namen specialnejše ureditve po ZDKG z opredelitvijo zaščitenih kmetij in tako z drugačnim načinom njihovega dedovanja je preprečitev drobitve kmetij, ki izpolnjujejo določene pogoje, omogočanje dediču (izjemoma dvema dedičema), da prevzame kmetijo pod določenimi pogoji, ki ga preveč ne obremenjujejo, ter ustvarjanje možnosti za ohranitev in krepitev gospodarske, socialne in ekološke funkcije zaščitene kmetije.[2] Analiza določil zakona pokaže, da dedič v zapuščinskem postopku (če ni hkrati tudi solastnik kmetije) nima nobenih pravic v zvezi s postopkom določanja statusa zaščitene kmetije. Menim, da to ni pravilno.

ZDKG je bil sprejet zaradi razveljavitve Zakona o dedovanju kmetijskih zemljišč in kmetij, saj so bile določbe tega zakona protiustavne. V skladu z določilom 67. člena Ustave je zakonodajalec z ZDKG uzakonil dedovanje zaščitenih kmetijskih oziroma kmetijsko-gozdarskih gospodarstev na način, ki odstopa od dedovanja po splošnih pravilih in v razmerju do Zakona o dedovanju (ZD) dedovanje omejuje. S specialnejšo ureditvijo dedovanja zaščitenih kmetij je zakonodajalec določil posebno varstvo srednje velikih kmetij, ob tem pa je postavil tudi merila, po katerih se opredeljujejo kmetije, ki jim je zakon namenil posebno varstvo.

Predmet zaščite

Zakonodajalčev namen uzakonitve posebnega varstva kmetijskih gospodarskih enot je v tem, da se zagotovi obstoj kmetij in na njih gospodarsko utemeljeno kmetovanje, da se prepreči drobitev kmetijskih zemljišč, da se zagotovi poseljenost prostora in obdelanost kmetijskih površin, prevzemniku zaščitene kmetije pa naj bi to omogočilo materialno eksistenco. Taka specifična ureditev dedovanja kmetijskih gospodarstev (opredeljenih v 2. členu ZDKG) naj bi po mnenju Ustavnega sodišča[3] [dz1] varovala ekonomsko, socialno in ekološko funkcijo kmetije, pri tem pa naj bi bili v ospredju dve temeljni vodili posebnega režima dedovanja zaščitenih kmetij. To sta:

  • načelo nedeljivosti kmetije ob dedovanju,
  • prevzem zaščitene kmetije s strani dediča pod pogoji, ki ga preveč ne obremenjujejo.[4]

Iz besedila 2. člena ZDKG izhaja, da se kot zaščitena kmetija šteje kmetijska oziroma kmetijsko-gozdarska gospodarska enota, ki je v lasti ene fizične osebe ali lasti, solasti ali skupni lasti zakonskega para, ali v solasti enega od staršev in otroka ali posvojenca oziroma njegovega potomca, in obsega najmanj pet hektarjev in ne več kot sto hektarjev primerljive kmetijske površine.

Analiza 2. člena ZDKG pokaže, da status zaščitene kmetije pridobi tista kmetijska enota (ali kmetijsko-gozdarska enota), ki izpolnjuje dva pogoja:

  • pogoj glede »lastništva«,
  • pogoj glede velikosti.

Pogoj glede velikosti določa, da mora biti kmetija velika od pet do sto hektarjev primerljive kmetijske površine. Zakon opredeljuje, kaj je primerljiva kmetijska površina, pri tem pa izrecno izključuje možnost, da bi bila zaščitena kmetija tista, ki je sestavljena zgolj iz gozdov.

Pogoj glede »lastništva« določa, da je zaščitena kmetija lahko le tista, ki je v lasti ene osebe, ali pa si kmetijo lastita zakonca ali pa kmetija pripada eni osebi in njegovemu potomcu ali posvojencu. Izraz »lastništvo« je namenoma v narekovajih, saj izraz v pravnotehničnem smislu ni najbolj posrečen. Po pravilih stvarnega prava kmetija ni stvar, zato ni mogoče govoriti o lasti, solasti ali skupni lasti kmetije, temveč bi bilo primerneje govoriti o lastnini, solastnini in skupni lastnini na posameznih stvareh, ki sestavljajo kmetijo. Kmetija bi lahko bila tudi skupno premoženje z določenimi ali pa nedoločenimi deleži.[5]

Kakršnakoli drugačna kombinacija »solastništva« pomeni, da kmetija ne more postati zaščitena kmetija, tako da se takšno premoženje deduje po splošnih pravilih o dedovanju in ne po pravilih ZDKG. Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da je temeljno načelo zaščititi ustrezno kmetijo, ki je v lasti ene osebe, pred drobitvijo ter s tem zagotoviti enotno gospodarjenje. Kmetije, ki so v solasti ali skupni lasti, so varovane s specialnimi predpisi le izjemoma, če gre za solastnino ali skupno lastnino zakoncev ali enega od staršev in njegovega potomca.

ZDKG v 4. členu določa, kdo je pristojni organ in kakšen je postopek izdaje odločbe o statusu zaščitene kmetije. Določil 2. člena v zvezi s 4. členim ZDKG nikakor ne gre razumeti, da je status zaščitene kmetije vezan na odločitev pristojnega upravnega organa, temveč zaščiteni status pridobi kmetija, ki izpolnjuje pogoje iz 2. člena ZDKG.

Menim, da je register zaščitenih kmetij ter vpis statusa zaščitene kmetije v zemljiški knjigi in katastru zgolj informativne narave. Zaradi drobitve kmetij v preteklosti imajo mnoge kmetije parcele razporejene neenakomerno po prostoru, in redke so kmetije, ki so zaokrožena celota. Zato je, ob upoštevanju pravil glede primerljive kmetijske površine, na prvi pogled praktično nemogoče ugotoviti, ali neka kmetija izpolnjuje pogoje za pridobitev statusa zaščitene kmetije ali ne. Zato je smiselno, da se vodi ustrezni register oziroma, da se dejstvo statusa zaščitene kmetije vpiše v uradne evidence, kot sta zemljiška knjiga ali kataster.

Poudaril bi, da je zaščitena kmetija tista, ki izpolnjuje pogoje iz 2. člena ZDKG, pri tem pa ni pomembno, ali je glede statusa pristojna upravna enota (že) izdala odločbo ali ne.

Smisel specialnih določil ZDKG je prav v tem, da se varuje vsaka kmetija, ki izpolnjuje pogoje iz zakona. Če bi zakon vezal pridobitev statusa zaščitene kmetije na izdajo dokončne odločbe pristojnega upravnega organa, bi bilo to v zakonu izrecno zavedeno. Vendar pa bi bila taka ureditev celo v nasprotju s smislom zakona, po katerem se varuje vsako kmetijo, ki izpolnjuje pogoja glede lastništva in glede velikosti. Kot primer nezavarovanosti kmetijskega zemljišča navajam situacijo, ko bi nekdo z nakupom novih parcel pridobil tolikšno površino, da bi bil izpolnjen pogoj glede velikosti, pogoj glede lastništva pa bi bil izpolnjen že pred tem (saj je bil izključni lastnik). Preden bi upravna enota izdala odločbo, ki jo sicer (po določilih ZDKG) izda po uradni dolžnosti, bi se zgodil smrtni primer, tako pa bi prišlo do dedovanja po tem pokojnem lastniku. Čeprav bi premoženje zapustnika izpolnjevalo pogoje za zaščiteno kmetijo, uporaba določil ZDKG ne bi prišla v poštev, saj o statusu kmetije še ni bilo odločeno. Pravila ZDKG pa varujejo prav take kmetije, da se prepreči, da bi se kmetija ob dedovanju razdrobila, saj je mogoče, da jo podeduje en dedič, ki bi lahko od kmetije živel in opravljal kmetijsko (gozdarsko) dejavnost v obsegu, da omogoča smotrno gospodarjenje in konkurenčno sposobnost.

Sodna praksa

Med dostopno sodno prakso na portalu Vrhovnega sodišča[6] lahko najdemo odločitvi višjih sodišč v Mariboru[7] in v Ljubljani,[8] iz katerih izhaja, da v primeru, ko upravni organ o statusu kmetije še ni odločil oziroma odločba upravnega organa še ni pravnomočna, mora zapuščinsko sodišče postopek v skladu z določilom 163. člena Zakona o dedovanju (ZD) v zvezi s 13. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP) prekiniti do pravnomočne odločitve pristojnega organa o statusu kmetije. To kaže, da se o statusu kmetije odloča kot o predhodnem vprašanju.

Od dejstva, ali je neka kmetija (po določilih ZDKG) zaščitena ali ne, je v zapuščinskem postopku odvisna uporaba ustreznega materialnega prava. Sodišče, ki vodi zapuščinski postopek, ni pristojno za odločanje o tem, ali je neka kmetija zaščitena ali ne. V primerih, ko je o tem dejstvu pred upravno enoto že tekel postopek in je bilo ugotovljeno s pravnomočno odločbo, da ima predmetna kmetija status zaščitene kmetije, je sodišče na to odločitev vezano. Če pa se o statusu še ni odločalo, bi sodišče moralo počakati do dokončne odločitve upravnega organa.

Dedič(i) bi moral(i) imeti pravico, da med zapuščinskim postopkom, če se status kmetije izkaže kot sporen, začeti upravni postopek in zahtevati ugotovitev statusa kmetije. Ob spornosti dejstva, ali je neka kmetija, ki je predmet dedovanja, zaščitena ali ne, bi sodišče moralo dediča napotiti v upravni postopek, zapuščinskega pa prekiniti do pravnomočne odločitve v tem postopku.

Med sodno prakso je tudi odločitev Višjega sodišča v Celju, ki izkazuje nasprotje s predstavljenim stališčem in sodno prakso sodišč iz Ljubljane in Maribora.

Višje sodišče v Celju je z odločbo opr. št. Cp 1395/2004 z dne 24. septembra 2004 odločilo, da je uporaba materialnega prava odvisna od formalnega statusa, kot ga je imela kmetija ob zapustnikovi smrti. Višje sodišče je ob obravnavanju pritožbe razveljavilo odločitev sodišča prve stopnje z obrazložitvijo, da prekinitev postopka za razdružitev nepremičnine ni dopustna zato, ker je dedič šele med tem postopkom sprožil postopek za zaščito kmetije. Sodišče bi lahko razdelilo kmetijo, saj do nekega trenutka (tj. do vložitve predloga za razdružitev) kmetija še ni bila zaščitena. Višje sodišče v Celju je še zapisalo, da odločitev o tem, ali je kmetija zaščitena ali ne, ne more vplivati za nazaj na pravice enega od idealnih solastnikov.

Menim, da je takšno stališče napačno. Določila ZDKG v zvezi z zaščito kmetij posegajo tudi na druga pravna področja, stranke pa ne morejo razpolagati z zaščiteno kmetijo v nasprotju s določili ZDKG. Taka razpolaganja so nična. Če je v tem primeru kmetija ob vložitvi predloga za razdružitev že izpolnjevala pogoje glede lastništva in velikosti, je dejansko že bila varovana v smislu določil ZDKG, čeprav tak status ni bil formaliziran v smislu izdane dokončne odločbe upravne enote in vpisan v uradne evidence.

Konkretna odločitev Višjega sodišča v Celju je tako v nasprotju s sodno prakso, ki sta jo oblikovali višji sodišči v Mariboru in Ljubljani.

Zanimiva za obravnavano temo je tudi odločitev Višjega sodišča v Ljubljani, ki potrjuje, da vpis statusa zaščitene kmetije v javne knjige ni ključen. S sodbo opr. št. Cp 811/2009 z dne 8. julija 2009 je sprejelo mnenje, da vpisi v javne knjige niso konstitutivnega pomena, da kmetija dobi zaščiten status. V predstavljeni odločitvi je sodišče obravnavalo vprašanje prenehanja statusa zaščitene kmetije, vendar bi se lahko takšno stališče uporabilo tudi glede pridobitve zaščite, saj je obravnavana kmetija v času odločanja imela status zaščitene kmetije, vendar pa to ni bilo zaznamovano v zemljiški knjigi ali zemljiškem katastru.

Besedilo 4. člena ZDKG, ki določa, da zaščiteno kmetijo določi po uradni dolžnosti v upravnem postopku upravna enota, na območju katere leži pretežni del zemljišč, ki sestavljajo kmetijo, kaže na to, da postopek lahko začne le pristojna upravna enota, ki izda odločbo. Vprašanje je, kaj se zgodi, če predlog (ali pobudo) vloži lastnik, solastnik ali pa celo eden od dedičev[9] v zapuščinskem postopku. Čeprav zakon omejuje aktivno legitimacijo za začetek postopka preverjanja izpolnjevanja pogojev za zaščito kmetije, taka zakonska rešitev upravne enote ne odrešuje dolžnosti, da vsebinsko presodi, ali konkretna kmetija izpolnjuje pogoje za zaščito. Določilo tretjega odstavka 4. člena ZDKG nalaga pristojnemu upravnemu organu za geodetske zadeve, da enkrat mesečno sporoča upravni enoti vse podatke ali spremembe o podatkih, ki se navezujejo na kmetijo.

Menim, da obveznost odločanja po uradni dolžnosti upravni enoti ne omogoča, da predlog neke osebe za preverjanje izpolnjevanja pogojev za zaščito kmetijskega gospodarstva zavrže kot nedovoljen,[10] temveč mora vsebinsko presoditi, ali so pogoji iz 2. člena ZDKG izpolnjeni. V taki situaciji bi morala upravna enota predlog osebe obravnavati kot pobudo ali sugestijo za odločanje, dejstva, navedena v taki pobudi, pa upoštevati kot (očitno) nova dejstva, na podlagi katerih mora upravna enota po uradni dolžnosti začeti postopek in v njem preveriti resničnost in utemeljenost takih dejstev.

Po razlagi Upravnega sodišča lahko upravna enota v upravnem postopku na predlog lastnika, ne pa tudi posameznega dediča, le preverja, ali kmetija še izpolnjuje pogoje za zaščito po 2. členu ZDKG, ne pa, da se določi zaščiteno kmetijo. Določilo sedmega odstavka 4. člena ZDKG namreč omogoča le nekaterim osebam (lastniku, solastniku, ne pa tudi dedičem), da predlagajo začetek postopka za preverjanje, ali kmetija, za katero je bila izdana odločba o zaščitenem statusu, še izpolnjuje pogoje za zaščito po 2. členu ZDKG in ali je kot taka še upravičena do zaščite.

[1] Ur. l. RS, št. 70/95 in 54/99.

[2] Zupančič, K., in Žnidaršič Skubic, V.: Dedno Pravo. Uradni list RS, Ljubljana 2009, str. 294.

[3] US RS U-I-57/92-33 z dne 3.11.1994

[4] Prav tam, str. 295.

[5] Prav tam, str. 297.

[6] <www.sodisce.si/znanje/sodna_praksa/iskalnik_po_bazah/>.

[7] Sklep Višjega sodišča v Mariboru opr. št. I Cp 305/07 z dne 6. februarja 2007.

[8] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. II Cp 716/2005 z dne 20. aprila 2005.

[9] Iz sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da dedič, tudi če v zapuščinskem postopku upravlja in razpolaga z dediščino skupaj z drugimi dediči, nikakor ne more podati predloga upravni enoti za preveritev, ali kmetija še izpolnjuje pogoje iz 2. člena ZDKG, kaj šele, da bi se na predlog dediča (ki ni hkrati tudi solastnik kmetije) odločalo o podelitvi statusa zaščitene kmetije (Upravno sodišče, opr. št. U 148/2005 z dne 23. februarja 2006).

[10] Vrhovno sodišče je s sodbo opr. št. X Ips 575/2006 z dne 4. septembra 2008 zavzelo stališče, da se v skladu z določili ZDKG določi zaščitena kmetija po uradni dolžnosti in da lastnik nima aktivne legitimacije za uvedbo postopka za določitev statusa zaščitene kmetije, posledično pa je zavrženje lastnikove zahteve za določitev utemeljena.

[11] Zupančič, K., in Žnidaršič Skubic, V., nav. delo, str. 294.

[dz1]V opombi navedite številko zadeve in datum odločitve USRS.