Izvajanje koncesije na področju lekarniške dejavnosti

Celotno področje zdravstvenega varstva ureja pri nas več zakonov in sicer Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o lekarniški dejavnosti, Zakon o zdravniški službi in še nekateri drugi (Zakon o zdravilih, Zakon o nalezljivih boleznih, Zakon o pacientovih pravicah, Zakon o zbirkah podatkov v zdravstvu, itd.), ki predstavljajo zaokroženo in neločljivo celoto. Po večini so bili vsi ti zakoni sprejeti v zgodnjih 90. letih prejšnjega stoletja, neposredno po osamosvojitvi Slovenije. Zlasti v delu, ki se nanaša na izvajanje zdravniške, zobozdravstvene in lekarniške dejavnosti, zakoni niso bili deležni prav nobene spremembe ali prilagoditve, kljub temu, da je v vmesnem času prišlo do sprejetja novega Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) ter pomembnih zakonskih sprememb na področju varstva konkurence, pa tudi do vstopa Slovenije v Evropsko Unijo in s tem posledično implementacijo evropskega prava v slovenski pravni prostor.

Celotno področje zdravstvenega varstva ureja pri nas več zakonov in sicer Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o lekarniški dejavnosti, Zakon o zdravniški službi in še nekateri drugi (Zakon o zdravilih, Zakon o nalezljivih boleznih, Zakon o pacientovih pravicah, Zakon o zbirkah podatkov v zdravstvu, itd.), ki predstavljajo zaokroženo in neločljivo celoto.

Po večini so bili vsi ti zakoni sprejeti v zgodnjih 90. letih prejšnjega stoletja, neposredno po osamosvojitvi Slovenije. Zlasti v delu, ki se nanaša na izvajanje zdravniške, zobozdravstvene in lekarniške dejavnosti, zakoni niso bili deležni prav nobene spremembe ali prilagoditve, kljub temu, da je v vmesnem času prišlo do sprejetja novega Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) ter pomembnih zakonskih sprememb na področju varstva konkurence, pa tudi do vstopa Slovenije v Evropsko Unijo in s tem posledično implementacijo evropskega prava v slovenski pravni prostor.

Dejstvo je, da so zgoraj predstavljeni zakoni s področja zdravstvenega varstva specialni predpisi in kot taki lahko predpišejo določene omejitve v smislu oblik izvajanja dejavnosti, vendar pa so te omejitve stroge v takšni meri, da je vprašanje, ali v današnjem času še prestanejo določeno presojo z vidika slovenskega gospodarskega in konkurenčnega prava oziroma na ravni evropskega prava.

Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) določa, da je lekarniška dejavnost javna služba, ki jo opravljajo javni zavodi in na podlagi koncesije zasebniki. Besedna zveza ˝zasebniki koncesionarji˝ je problematična z vidika gospodarskega in evropskega prava. Dejstvo je, da pravni termin ˝zasebniki˝ ni urejen oziroma definiran v nobenem zakonskem predpisu, čeprav se v praksi razume, kaj je s tem mišljeno, pa vendar z vidika gospodarskega in konkurenčnega prava ni prav nobenih omejitev, da se tudi ta dejavnosti ne bi izvajala v eni izmed pravnoorganizacijskih oblik, kot jih pozna ZGD-1.

Tudi drži, da so v preteklosti vsa slovenska sodišča, vključno z Ustavnim sodišče, izrekla, da je ZLD specialni predpis, ki posebej ureja lekarniško dejavnost, ki jo po tem zakonu lahko opravljajo je fizične osebe, ki jim je podeljena koncesija, prepovedano pa naj bi bilo opravljanje lekarniške dejavnosti pravnim osebam. Dejstvo pa je tudi, da prav nobena sodna odločitev ne poda drugega argumenta zoper izvajanje lekarniške dejavnosti v obliki pravne osebe kot zgolj tega, da je ZLD specialni predpis, ki je to določil.

Na temo svobodne gospodarske pobude na področju lekarniške dejavnosti v zadnjih letih tečejo številne aktivnosti. Lekarniška zbornica Slovenije je dne 29.10.2014 prejela mnenje o ureditvi lekarništva, izdanega s strani Javne agencije RS za varstvo konkurence (v nadaljevanju Agencija), ki je nacionalni organ za varstvo konkurence.

Mnenje Agencije se v svojem jedru ukvarja z vprašanji učinkovite konkurence, odprave diskriminacije ter do pravice svobodnega ustanavljanja na področju lekarništva v Sloveniji. Agencija v okviru svobodne gospodarske pobude, ki jo varuje 74. čl. Ustave, ni našla razlogov, da zasebniki na področju lekarništva ne bi smeli ustanoviti pravnih oseb, kar je sedanja pozitivno pravna zakonodaja onemogočila. Agencija je ugotovila, da je ureditev, na podlagi katere lahko zasebniki opravljajo lekarniško dejavnost samo kot zasebni zdravstveni delavci, protiustavna, saj se s takšno ureditvijo posega v ustavno varovano pravico do svobodne gospodarske pobude.

V Sloveniji tudi dejansko obstaja diskriminacija na področju lekarništva, saj imajo javni lekarniški zavodi po mnenju Agencije ugodnejši položaj od zasebnih lekarn (koncesionarjev).

V zvezi z zgoraj predstavljenim stališčem je skupina lekarnarjev, ki v Sloveniji izvajajo lekarniško dejavnost na podlagi podeljenih koncesij, že vložila pritožbo na Komisijo Evropskih skupnosti zaradi kršitve skupnih pravil Pogodbe o Evropski skupnosti. Pritožniki so pritožbo vložili na Komisijo Evropskih skupnosti, ker Republika Slovenija z veljavno zakonodajo krši skupna pravila o konkurenci in pravico do svobodnega gospodarske pobude zaradi omejevanja opravljanja lekarniške dejavnosti v statusni obliki »samostojnega zdravstvenega delavca«. Zadeva se obravnava pri Evropski komisiji, generalnem direktoratu za notranji trg in storitve, potrošniške storitve, Bruselj, Belgija, znak zadeve: ARES (2013) 2739420, CHAP (2014) 02492-C-SL-AR.

Dejstvo je, da bi občine želele ukiniti možnost podeljevanja koncesije zasebnikom in pravice izvajanja (lekarniške) dejavnosti prenesle izključno na zdravstvene domove, katerih ustanoviteljice in lastnice so. Iz tega razloga se vidi večkrat ponovljeno stališče občin, da nimajo nobenega vpliva na določanja nivoja storitve, financiranje dejavnosti ter financiranje materialnih pogojev za delo, vendar pa bi si ta vpliv želele.

Občine večkrat poudarijo tudi, da so same zadolžene za organizacijo zdravstvene dejavnosti na primarni ravni. V ta okvir spada predvsem določitev mreže javne zdravstvene službe na območju občine ter organiziranje javne zdravstvene službe na primarni ravni, ki obsega osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost.

Z vidika konkurenčnega prava je sporna že sedanja ureditev, da koncesijo z odločbo podeljujejo pristojni organi občin oziroma mestnih občin, ki so v skladu z 9. členom ZLD ustanovitelji javnih zavodov, ki na trgu nastopajo kot neposredni konkurent zasebnikov koncesionarjev. V primerjavi z zasebniki koncesionarji javni zavodi niso teritorialno, ne demografsko omejeni pri opravljanju dejavnosti in lahko ustanovijo lekarno oziroma podružnico neposredno znotraj koncesijskega območja pritožnikov v neomejenem številu.

Zasebniki koncesionarji intenzivno prispevajo k boljšemu zdravstvenemu varstvu ljudi v okviru sistema zdravstvenega varstva, zato bi bilo bistveno pomembneje, da njihovih storitev vključijo v zdravstvene programe za povečanje kapacitet, kakovosti, dostopnosti in produktivnosti zdravstvenih storitev in s tem zadovoljstva uporabnikov.

Lekarniški farmacevti so mnenja, da s svojim programom storitev lahko pomembno vplivajo na znižanje stroškov oziroma racionalnejšo porabo celotnega obsega denarja, ki jih država nameni za zdravila in tudi na stroške vseh zdravstvenih storitev, vezane na uporabo zdravil in preventivo, torej večino skupin izdatkov za zdravstveno varstvo. Potencialni prihranki so veliko večji, kot jih zagotavlja sedanji koncept delovanja.

Lekarniška stroka meni, da bi izključevanje lekarniških farmacevtov in njihovih storitev bila napaka, ki bi imela posledice v neustrezni kakovosti zdravstvenega varstva in neracionalni porabi javnih sredstev za zdravstvo.

Lekarniška dejavnost je zdravstvena dejavnost, ki zagotavlja strokovnjake, prostore in tehnične možnosti za celovito, kakovostno in etično posredovanje informacij, znanja in storitev povezanih z zdravili in zdravljenjem. Omogoča tudi izvajanje drugih ukrepov za ohranjanje zdravja in izboljšanje kakovosti življenja uporabnikov, skladnih z najvišjimi standardi in dognanji farmacevtske in drugih zdravstvenih znanosti.

Takšno razmišljanje je sprejela tudi država, ki je preko Ministrstva za zdravje oblikovala osnutek novega ZLD-1. Ministrstvo za zdravje je sicer upoštevalo priporočila, sprejeta s strani farmacevtske stroke, in je z vidika, da zakon ne določa natančno statusne oblike lekarnarja in tako dovoljuje različne razlage, naredilo primerjavo z drugimi izvajalci, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, in ugotovilo, da bi bilo smiselno razširiti statusne oblike in dovoliti opravljanje lekarniške dejavnosti tudi v obliki zavodov in gospodarskih družb, vendar pod predpisanimi pogoji, s katerimi bi še vedno poskrbeli za dobro preskrbljenost prebivalstva z zdravili in za njihovo varno uporabo ter ohranili strokovno neodvisnost lekarniškega strokovnega delavca.

Pri tem se glede lastništva gospodarskih družb s področja lekarništva predlog zakona omeji izključno na fizične osebe. Tako je v predlogu zakona predvideno, da se lahko lekarne ustanovijo tudi v drugih statusnopravnih oblikah, kot samostojni podjetniki posamezniki, družbe z omejeno odgovornostjo, družbe z neomejeno odgovornostjo, lahko pa tudi kot zasebni zavodi. Koncesijo bi tako lahko pridobila fizična oseba (oseba, ki samostojno opravlja dejavnost ali s.p.) ali pravna oseba (zavod, d.o.o., d.n.o.).

Tako je po predlogu novega ZLD-1 koncesionar lahko fizična oseba, ki kot samostojni podjetnik posameznik izvaja lekarniške dejavnosti, če izpolnjuje pogoje za vodjo lekarne iz četrtega odstavka 7. člena ZLD-1 oziroma, če sam ne izpolnjuje pogojev iz četrtega odstavka 7. člena istega zakona, da lekarno vodi vodja lekarne, ki te pogoje izpolnjuje, in za izvajanje lekarniške dejavnosti pridobi koncesijo.

Predlog novega zakona pa dopušča tudi možnost, da je izvajalec lekarniške dejavnosti lahko tudi pravna oseba zasebnega prava, če je v skladu s tem zakonom ustanovljena v pravnoorganizacijski obliki zavoda, gospodarske družbe z neomejeno odgovornostjo ali gospodarske družbe z omejeno odgovornostjo (v nadaljnjem lekarniška družba), če lekarno vodi vodja lekarne, ki izpolnjuje pogoje za vodjo lekarne iz četrtega odstavka 7. člena istega zakona, in za izvajanje lekarniške dejavnosti pridobi koncesijo.

Nerazumljivo je, kako se na vseh ravneh razume, da je aktualna zakonska ureditev nesprejemljiva z več vidikov, pa vendarle se ne sprejme niti novi zakon niti se v praksi ne dopušča sprememb. Lekarnarji bi zagotovo preoblikovali dosedanjo pravnoorganizacijsko obliko, pa vendar se srečujejo z birokratskimi ovirami, bodisi na ravni občine, ki bi morala skleniti aneks k koncesijski pogodbi bodisi z lokalno enoto Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS).

Moje mnenje je, da že pri aktualni zakonodaji ne bi smelo biti ovir za statusnopravno preoblikovanje lekarnarjev, da bi lahko delovali v obliki družb z omejeno odgovornostjo. Nobenih ovir ni namreč, da se koncesija podeli fizični osebi, ki pa si v nadaljevanju svobodno izbere pravnoorganizacijsko obliko delovanja na trgu. Dejstvo je, da v času, ko se je sprejemal ZLD, ni bilo predvideno, da bi lekarnarji (tako kot marsikateri drugi poklici, kot npr. odvetniki, zdravniki) lahko nastopali na trgu v obliki družbe, danes pa je to popolnoma normalno. Seveda je dejavnost kot takšna lahko bolj natančno normirana in postavlja visoke standarde oziroma pogoje za njeno opravljanje, vendar pa se ti standardi ne morejo posegati v to, v kakšni pravnoorganizacijski obliki lahko lekarnar nastopa.

Svobodna gospodarska pobuda, ki jo zagotavlja tako Ustava RS kot tudi pravila Evropske unije, omogoča udejstvovanje na trgu v eni izmed priznanih statusnopravnih oblik. V okviru te pravice bi morali tudi lekarnarji imeti možnost svobodne izbire statusnopravne oblike udejstvovanja v podjetniškem svetu. Ni pravilno, da država zanemarja ta zelo pomemben del tržne dejavnosti, za katero velja konkurenčna zakonodaja, ter mu ne omogoči, da bi lahko deloval na trgu z vsemi pravicami in svoboščinami, ki so sicer za druge gospodarske subjekte samoumevne.*

*Članek pod avtorstvom mag. Primoža Feguša je objavila revija Pravna Praksa št. 12-13/2016 dne 24.3.2016 z naslovom: Izvajanje koncesije na področju lekarniške dejavnosti